در سال‌هاي گذشته، نخستين انتخابات شوراي شهر در‌ سال 1377 و در دوره اصلاحات برگزار شد و فعاليت شوراهاي اسلامي شهر و روستا از 9 ارديبهشت ‌سال 1378 آغاز شد.

سبک فعلي انتخاب شهردار که توسط شوراهاي شهر صورت مي‌گيرد، يکي از دو مدل رايج در شهرهاي جهان است. مدل نخست انتخاب بي‌واسطه و با رأي شهروندان است که عمدتا در کشورهاي توسعه‌يافته مورد استفاده قرار مي‌گيرد. اما مدل دوم درواقع مدلي است که درحال حاضر در ايران نيز با همان روش شهردار انتخاب مي‌شود. بسياري از اعضاي شوراي شهر معتقدند بسته‌اي حاوي پنج نوع اختيار و وظايف جديد براي پارلمان‌هاي شهري بايد به لايحه مديريت شهري اضافه شود؛ در غير اين‌صورت، تغيير پروسه انتخابات شهردار به‌جز دگرگوني ظاهري، نه‌تنها تحولي در نظام مديريت شهر به‌وجود نمي‌آورد که ممکن است بازوي حداقلي شورا براي کنترل مديريت شهري را نيز از کار بيندازد. محتواي اين بسته با تأکيد بر تعميم الگوي «رابطه دولت و مجلس» به «دولت محلي و شهرداري»، در گام نخست به‌دنبال «کارآيي حداکثري شورا» است تا جلوي بي‌برنامگي شهرداري‌ها در شهرها و همچنين تصويب برنامه‌هاي ويتريتي در شوراها که از حرکت مستقل مديران شهري نشأت مي‌گيرد، گرفته شود.

لايحه اصلاح قانون انتخاب شهردار در هيئت دولت

مردادماه پارسال، لايحه‌‌اي وزارت کشور تحت‌عنوان «مديريت شهري» با هدف يکپارچه‌سازي مديريت مجموعه دستگاه‌ها و نهادهاي خدماتي و اجرايي مرتبط با شهر به دولت ارائه کرد و قرار است پس از تصويب در هيئت دولت روانه مجلس ‌شود. اين لايحه دو بخش کليدي دارد که اولي، «جداسازي شرکت هاي آب، برق، گاز، اداره کل آموزش‌وپرورش و تمامي دستگاه‌ها و سازمان‌هاي خدمات شهري از دولت و الحاق آنها به مجموعه مديريت شهري» را شامل مي‌شود و در قالب بخش دوم‌ قرار است «انتخاب شهردار در شهرهاي بالاي 200‌هزار نفر جمعيت، به‌صورت مستقيم توسط مردم» انجام شود.

قانون در انتخاب شهردار هيچ ابهامي ندارد

نعمت احمدي، حقوقدان و وکيل پايه يک دادگستري در اين خصوص گفت: بسياري از اعمال اتفاق مي‌افتد و کساني که عامل اين اعمال هستند و قانون را دور مي‌زنند فراموش مي‌کنند که تاريخ و زمان، حرکات و رفتارهاي آنها را فراموش نخواهد کرد. اين ايام مي‌گذرد ولي آيندگان خواهند پرسيد که به چه علت يک فردي مانند شهردار کارنامه ضعيفي در شهرداري دارد. ماجراهاي مختلفي در اين زمينه اعم از تراکم‌فروشي و تغيير کاربري زمين‌ها و بي‌تدبيري در ماجراي پلاسکو وجود دارد که اگر هر شخص ديگري در هر جاي دنيا بود با اين اتفاقات به خصوص ماجراي پلاسکو استعفا مي‌داد که متاسفانه در اين‌جا اين اتفاق رخ نداده و شهردار با وجود قانون دو دور براي سومين دوره هم انتخاب شده و اين کار، کاري غيرقانوني است.

اين حقوقدان در پاسخ به اين سوال که چه بايد کرد که سکوت قانون در اين مورد شکسته شود؟، گفت: قانون در اين مورد سکوت نکرده؛ بلکه صراحت دارد. به باور من اين تقصير گردن شوراي شهري‌هاست و قانون در اين مورد هيچ‌گونه ابهامي ندارد و گوياي گوياست. زماني که شوراي شهر تفسير به رأي کرد ديگر اين موضوع به قانون ارتباطي ندارد. اين مورد نقض صريح قانون است.

قانون انتخاب شهردار براي دو دوره متوالي چه مي‌گويد؟

انتخاب دوره جاري شهردارها سروصداي بسياري به همراه داشت و برخي از حقوقدانان معتقد بودند انتخاب سه باره برخي شهرداران پيمان حاج‌محمود عطار و مصطفي ترک‌همداني ، وکلاي دادگستري آمده است: به روشني مي‌توان گفت که اين قاعده مهم در اداره شهرها که برآمده از اراده قانون‌گذار در‌ سال 1369 خورشيدي ‌است و به موجب آن هيچگاه يک شخص نبايد بيش از دو دوره چهارساله به سمت شهردار برگزيده شود، همچنان به قوت خود باقي و داراي اعتبار است.

استدلال آنها براي غيرقانوني دانستن انتخاب يک فرد برايسه دوره در سمت شهردار تهران شامل دومورد اصلي بود.

نخستين ‌استدلال اين است که بند 7 الحاقي به ماده ‌4 قانون اصلاح پاره‌اي از مواد قانون تشکيلات شوراهاي اسلامي در‌ سال1369 بدين شرح اصلاح شده است: انتخاب شهردار براي مدت چهار‌سال و معرفي به وزير کشور جهت صدور حکم. تبصره يک- انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالي تنها براي يک دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود.

همچنين با توجه به بند 7 الحاقي ماده 4 شوراها، اصلاحي‌ سال1369 و تبصره‌هاي آن‌ که يک نوآوري مهم و ارزشمند در مقررات انتخابات شوراها و شهرداران در شهرهاست، با اين انگيزه بوده که فضاي مردم‌سالاري بر اداره شهرها حاکم ‌باشد و افرادي نتوانند با سوء‌استفاده از کنترل خود بر شوراي شهر، براي بلندمدت خود را به نام شهردار به شهرهاي بزرگ تحميل کنند و فضاي استبدادي در اداره شهرها ايجاد نشود. اين نوآوري در شيوه برگزيدن شهرداران برگرفته از روح اصل 114 قانون اساسي است که انتخاب رئيس‌جمهوري را براي چهارسال مقرر کرده و انتخاب مجدد وي را تنها براي يک دوره بلامانع دانسته است. در همين راستا تبصره 2 ماده 4 قانون کيفيت اخذ پروانه وکالت دادگستري مصوب‌ سال 1376 نيز براي ‌انتخاب اعضاي هيئت مديره کانون وکلا محدوديت به وجود آورده و مقرر کرده است: «انتخاب اعضاي هيئت‌مديره کانون به‌طور متوالي براي بيش ازدو دوره ممنوع است.

دومين استدلال اصلي آنها اين بود که ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراها مصوب ‌سال 1375 در بخش وظايف شوراي اسلامي شهر، انتخاب شهردار را از وظايف شوراها دانسته و مدت هر دوره مأموريت شهردار را چهار‌سال تعيين کرده که همان دوره چهارساله شوراهاست. اين ماده، موضوع انتخاب مجدد شهردار را به سکوت برگزار کرده‌ و درواقع همان مقررات روشن تبصره‌هاي يک و 2 ماده 7 اصلاحي‌ سال 1369 را که در اين زمينه تعيين‌تکليف کرده‌اند در جاي خود معتبر دانسته است. ماده 92 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراها مصوب‌ سال 1375 مقرر کرده است: کليه قوانين و مقررات مغاير با اين قانون لغو مي‌گردد.

اما اين سئوال هنوز پابرجاست که آيا انتخاب چندباره يک فرد به سمت شهرداري، قانوني است يا خير؟

شهردار به‌عنوان مقام مجري تصميمات شوراي شهر طبق قوانين بايد در ابتداي هر دوره شورا تعيين و به مقام صالح براي صدور حکم معرفي شود، قانون شهرداري مصوب 11/4/1334 با اصلاحات بعدي شهردار براي مدت دو‌سال انتخاب مي‌شد و تجديد انتخاب وي نيز بلامانع بود که اين مسئله در ماده 50 قانون مذکور مندرج شده است.

اما در اصلاحات بعدي قوانين مرتبط به‌گونه ديگري است. قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات 1382 باوجود ذکر موارد مربوط به نحوه انتخاب، شرايط انتخاب و موارد ديگر درباره شهردار در موارد 71، 72 و 73 در اين مورد ساکت است. اما قانون تشکيلات شوراهاي اسلامي کشوري مصوب 1361 در تبصره يک ماده 35 بيان مي‌دارد: «انتخاب شهردار به صورت متوالي تنها براي يک دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود.» توضيح اين‌که با توجه به ماده 92 قانون شوراها مصوب1382 که در آن تمامي قوانين و مقررات مغاير با قانون مذکور ملغي شده و تبصره يک ماده 35 قانون پيشين‌ف مغايرتي در اين خصوص وجود ندارد و اين مقررات همچنان داراي وجاهت لازم است.

بنابراين انتخاب مجدد شهردار تنها براي يک دوره قانوني است و ملاک انتخاب مجدد شهردار، انتخاب براي يک شهر است.

اين موضوع روشن است که تعارض بين دو قانون مقدم و موخر باعث بي‌اعتباري قانون مقدم مي‌شود، يعني زماني که درباره يک موضوع دو حکم در دو قانون متفاوت وجود داشته باشد، قطعا قانون موخر که آخرين اراده قانون‌گذار است حاکم مي‌شود و قانون قبلي اعتباري ندارد. اما در اين‌باره، برعکس موضوع تعارض حکمي در قانون مؤخر در اين مورد وجود ندارد.

قاعده استصحاب نيز حکم مي‌کند که اگر در بقاي حکمي در گذشته يقين داشته‌ايم و هم‌اکنون به وجود و بقاي حکم شکي وارد شده است، بقاي حکم يقيني سابق استصحاب مي‌شود. در اين مورد هم با توجه به قانون‌ سال 69 که حکم به منع شهرداري بيش از يک دوره متوالي مي‌دهد و شک و شبهه عده قليلي از افراد بايد به بقاي حکم قانون قبلي با توجه به عدم نسخ آن در قوانين قبلي داد.

***